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审慎把握泄密举报的答复尺度
2021-06-15 15:49 姚斌  中国保密在线

 举报制度在我国由来已久。保密法实施条例和《泄密案件查处办法》规定了保密行政管理部门依法查处公民举报的泄密案件线索,但未明确是否需要向举报人作出答复。在制度存在空白的情况下,实践中,究竟是该答复还是不答复?不答复是否会被诉?笔者认为,宜综合考察保密法律法规的规定、现行立法的逻辑以及司法裁判的进路,在现有法律制度框架内把握好答复的条件和尺度。


有关保密规定


 保密法实施条例第三十五条是保密领域举报制度的发端,为保密行政管理部门提供了一种泄密案件线索来源渠道,对维护国家安全和利益具有积极作用。在“举报—答复”法律关系中,举报人和保密行政管理部门的权利义务各不相同。

 公民享有举报泄密案件线索的权利和义务。我国《宪法》第四十一条规定,公民“有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。保密法实施条例第三十五条和《泄密案件查处办法》第二条的言下之意,也是公民可以依法向保密行政管理部门举报泄密案件线索。因此,这是举报人的法定权利。同时,《宪法》第五十三条还规定,公民负有“保守国家秘密”的义务。在此意义上,举报也是公民履行其法定义务的表现。

 保密行政管理部门负有作为和保密的义务。一方面,《泄密案件查处办法》第二十三条规定,保密行政管理部门对公民举报的泄密案件线索应当“依法及时受理”,即“依法调查或者组织、督促有关机关、单位调查处理”,否则将构成第六十条规定的“未依法履行职责”。另一方面,《泄密案件查处办法》第二十四条规定,“举报人不愿意公开个人或者单位信息的”,保密行政管理部门“应当在受理登记时注明,并为其保密”,即不得擅自向第三方泄露,否则将承担相应的泄密责任。

 制定法未课予保密行政管理部门答复义务。保密法律法规中涉及“举报”的条款除保密法实施条例第三十五条外,还有《泄密案件查处办法》第二、二十三、二十四、二十九条。相关条款均未规定举报答复事宜。换言之,保密领域的制定法没有规定保密行政管理部门必须对公民举报进行答复的义务。


现行立法的逻辑


 体系解释是弥补法律漏洞的基本技术,法规制度建设要系统完备、衔接配套,立治有体、施治有序,把制度的笼子扎细扎密扎牢,做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。因此,厘清保密行政管理部门对举报人的答复尺度问题,还要从现行立法的逻辑中寻找规律。

 行政机关不是必然承担答复义务。我国没有统一的举报制度,相关规定散见于数量众多的法律、法规、规章和规范性文件中。在全国人大“国家法律法规数据库”中,有69部法律、119部行政法规、4608部地方性法规涉及“举报”。其中,仅部分规定要求受理举报线索的行政机关必须答复,还有部分规定要求对符合条件的举报人进行奖励。由此可见,在我国立法中,查办程序与答复程序相对独立,行政机关不是必须承担向举报人答复的义务。

 实名举报与匿名举报有所区别。以举报人的身份是否真实为标准,可以将举报分为实名举报和匿名举报。举报时提供真实身份信息的为实名举报,反之则为匿名举报。在两种举报中,只有实名举报才有联系和答复的可能性,此为不言自明的法治共识。《反不正当竞争法》《大气污染防治法》《标准化法》等法律法规也明确将举报答复的对象限定为实名举报者。由此可见,我国现行立法存在对实名举报予以答复、对匿名举报不予答复的先例。

 程序性答复与实体性答复并存。以答复内容是否包含查办结果为标准,可以将举报答复分为程序性答复与实体性答复。程序性答复是指将是否受理、立案等程序决定告知举报人,实体性答复是指将案件查办的实体结果告知举报人。关于后者,立法中有一种仅判定“是否构成违法”而不涉及具体查办过程的实体性答复。如,《治安管理处罚法》第七十八条规定,公安机关“认为不属于违反治安管理行为的,应当告知报案人、控告人、举报人、投案人”。


司法裁判的进路


 最高人民法院的司法解释属于成文法渊源,其案例指导制度也具有“统一司法适用”的作用。因此,厘清保密行政管理部门是否会因举报答复被诉,需要从司法裁判的进路中寻找答案。

 以“利害关系”区分自益性举报和公益性举报。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第十二条规定,举报人“为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”,属于“行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’”。根据该条款所确立的举报利益归属之标准,可以将举报分为自益性举报和公益性举报。前者是指为自身合法权益而举报,与举报答复行为有直接利害关系;后者是指为公共利益而举报,与举报答复行为无直接利害关系。

 公民不具有要求保密行政管理部门答复的请求权。最高人民法院有关指导性案例裁判要旨载明:原告提起行政诉讼,必须是认为他自己的合法权益受到侵犯,才具备利害关系,也才具有行政诉讼的原告资格。在“郑某诉国家保密局案”中,被告收到举报线索即作出予以受理的程序性答复,在查办结束后又作出判定“是否构成违法”而不涉及具体查办过程的实体性答复,但原告仍提起诉讼要求履行答复职责。审判法院以其无起诉条件裁定驳回起诉,并在裁判文书中阐释,“保密工作的目的在于维护国家安全和利益,并不直接涉及公民个人合法权益的保护问题”“保密法及相关法律规定未赋予公民个人要求保密行政管理部门履行保密工作职责的请求权”“进而公民个人针对泄密行为亦不具有通过行政复议或者行政诉讼要求保密行政管理部门履行职责的请求权”。


有关举报答复的建议


 在综合考察保密法律法规的规定、现行立法的逻辑和司法裁判的进路基础上,可得知,为了公共利益的反射利益向保密行政管理部门举报,不属于行政诉讼法中的合法权益。因此,笔者建议根据现有规定,对不同的调查情况作出不同的答复。

 对实名举报作出程序性答复。对于实名举报,需在收到举报线索后及时作出程序性答复,并按照《泄密案件查处办法》相关规定办理;对于匿名举报,依法予以受理,但不予答复。

 对不予受理、不予立案的举报作出通知说明。对于没有泄密事实、案件线索无法核实的举报,按照《泄密案件查处办法》第二十五条规定不予受理,并通知举报人。对于构成泄密刑事立案标准的举报,按照《泄密案件查处办法》第二十九条第一项规定,移送公安、安全或纪检监察机关查处,并通知举报人。对于线索不全或有误的举报,按照《泄密案件查处办法》第二十九条第三项规定通知举报人补充,经补充仍不具备查处条件的,暂不立案,并向举报人说明情况。对于属于其他部门职能权限的举报,按照《泄密案件查处办法》第二十九条第五项规定,移交职能部门处理,并通知举报人。对于反映情况失实的举报,按照《泄密案件查处办法》第二十九条第六项规定不予处理,并向举报人说明情况。

 必要时可以对立案查处的举报作出实体性答复。对于保密行政管理部门依法立案查处的举报,可以根据工作需要作出“是否构成违法”而不涉及具体查办过程的实体性答复,但不得将涉及国家秘密或工作秘密的信息告知举报人。若举报线索经查实为重特大失泄密案件的,还可以根据保密法第八条规定予以奖励。

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